新修订《行政复议法》学习中的十个问题

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新修订《行政复议法》学习中的十个问题

朱宝民

《行政复议法》于2023年9月1日修订通过，自2024年1月1日起施行。笔者在学习中，对部分法律条文含义和适用产生疑惑，简要梳理如下，向各位专业人士沟通、请教。
一、《行政复议法》第五条规定：行政复议机关办理行政复议案件，可以进行调解。根据该条的规定，调解的范围不再限于《行政复议法实施条例》第五十条规定的范围（行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为，行政赔偿或者行政补偿纠纷），那么以行政处罚复议案件为例，调解时能突破法律规定的处罚幅度吗（非法定减轻处罚情形）？能突破公布的行政处罚裁量基准吗？
二、《行政复议法》第十七条规定：申请人、第三人可以委托一至二名律师、基层法律服务工作者或者其他代理人代为参加行政复议。那么被申请人即行政机关可以委托律师代为参加行政复议吗？
三、《行政复议法》第二十三条第一款规定了行政复议前置的情形，其中第三项规定：认为行政机关存在本法第十一条规定的未履行法定职责情形。该处的“未履行法定职责”如何理解？
江必新主编的《行政复议法条文解读与法律适用》中认为，该处的“未履行法定职责”属于狭义的不作为，即行政机关在形式上没有任何行为方式，不包括行政机关明确的拒绝。
梁凤云著《行政复议法讲义》中认为，“未履行法定职责”采取结果标准，即无论是拒绝履行、不依法履行、不予答复等具体情形都属于未履行法定职责。
还有专业人士认为，《行政复议法》第十一条第十一项规定：“申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行、未依法履行或者不予答复；”因此，该处的“未履行法定职责”，仅指该法第十一条第十一项规定的上述情形。
对于上述三种观点，笔者赞成第一种观点。第二种观点无法解释该条款第四项将“申请政府信息公开，行政机关不予公开”单独作为一种复议前置的情形，如果采用结果标准，不予公开政府信息也是未履行法定职责。对于第三种观点，《行政复议法》第十一条第三项有“申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复”的表述，第十三项有“认为行政机关不依法订立、不依法履行、未按照约定履行”的表述，如果将该条款规定的“未履行法定职责”限定为第十一条第十一项规定的情形，也无法解释为什么不包括第十一条第三项、第十三项的情形。
《行政复议法》第二十三条第二款规定：对前款规定的情形，行政机关在作出行政行为时应当告知公民、法人或者其他组织先向行政复议机关申请行政复议。因此，准确理解适用“未履行法定职责”的规定具有非常现实的执法需求。
四、《行政复议法》第三十四条规定：法律、行政法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，行政复议机关决定不予受理、驳回申请或者受理后超过行政复议期限不作答复的，公民、法人或者其他组织可以自收到决定书之日起或者行政复议期限届满之日起十五日内，依法向人民法院提起行政诉讼。
该处的向人民法院提起行政诉讼，是直接起诉原行政机关的行为，还是起诉行政复议机关的复议行为，还是可以选择？
五、《行政复议法》第四十一条规定了行政复议终止的情形，其中第四项规定的情形为：申请人对行政拘留或者限制人身自由的行政强制措施不服申请行政复议后，因同一违法行为涉嫌犯罪，被采取刑事强制措施。
如果申请人被采取刑事强制措施后，并未被追究刑事责任，或者刑事立案被撤销，申请人的该行政复议已经被终止，那么这种情形下是否剥夺了申请人的行政复议权利？
六、《行政复议法》第四十一条规定了行政复议终止的情形，其中第五项规定：依照本法第三十九条第一款第一项、第二项、第四项的规定中止行政复议满六十日，行政复议中止的原因仍未消除。
如果法定代理人（监护人）的确定引发了民事诉讼，而民事诉讼在60日内未有结果，行政复议被终止，是否剥夺申请人的行政复议权利。
七、《行政复议法》第四十四条第二款第二项规定：提出行政赔偿请求的，提供受行政行为侵害而造成损害的证据。
该条规定了行政复议中行政赔偿的举证责任，但未规定行政补偿的举证责任，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据，那么行政复议中行政补偿的举证责任是否按照行政诉讼法的规定执行呢？
八、根据《行政复议法》第五十条的规定，审理重大、疑难、复杂的行政复议案件，应当组织听证。根据第五十二条第二款第一项的规定，案情重大、疑难、复杂的案件，应当提请行政复议委员会提出咨询意见。根据《行政复议法》第六十二条第一款的规定，情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机构的负责人批准，可以适当延长。
第五十条、五十二条都使用了“重大、疑难、复杂”的表述，那么该两条是指案件同时符合“重大、疑难、复杂”情形，还是符合其中单独一个条件就应当组织听证、提请行政复议委员会提出咨询意见？另外，该两条所规定的“重大、疑难、复杂”案件范围是否应当做同样的理解？
根据第六十二条的规定，情况复杂是延长办案期限的唯一条件，反向推论，延长办案期限就意味行政复议机构认为案件“情况复杂”。那么如果复议机构以“情况复杂”延长了办案期限，申请人主张该行政复议案件属于“复杂”的案件，应当进行听证、提请行政复议委员会提出咨询意见，该意见是否应当得到支持。
九、《行政复议法》第六十七条规定了行政复议机关确认行政行为无效的情形。
申请人提前行政复议申请，要求确认行政行为无效是否受行政复议申请期限的限制？
十、《行政复议法》第六十九条规定：行政复议机关受理申请人认为被申请人不履行法定职责的行政复议申请后，发现被申请人没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的，决定驳回申请人的行政复议请求。
最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第九十三条第二款规定：人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。该处使用的是“驳回起诉”的表述，而不是“驳回诉讼请求”，这一点与行政复议法第六十九条的规定不一致，两者不一致的原因是什么？

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