行政诉讼起诉期限问题研究

山东泰山蓝天律师事务所  张松

起诉期限是行政诉讼特有的一项制度，从现行的法律和司法解释来看，其与民事诉讼的诉讼时效制度有很大的不同。1989年制定《中华人民共和国行政诉讼法》（以下称《行政诉讼法》）的时候，由于理论研究的不足，规定的比较简单，在实践中引起诸多困难。最高人民法院两次发布司法解释对起诉期限问题作出进一步规定，暂时解决了实践中部分问题，但这应该只是权宜之计，尚有许多值得深入研究的问题。

一、我国目前行政诉讼起诉期限制度及存在的问题

（一）我国目前行政诉讼起诉期限制度

《行政诉讼法》中关于起诉期限问题规定在第三十八条、第三十九条和第四十条，从该规定可以看出起诉期限有如下特点：

（1）起诉期限的起点分两种情况，申请行政复议的，自收到复议决定书十五日或逾期不作决定十五日内提出；未经复议的，自知道作出具体行政行为之日起三个月内提出；

（2）十五日、三个月是不可变期间，不存在中断和中止的情况；

（3）单行法另有规定从单行法；

（4）因不可抗力等特殊情况超过期限可向法院申请延长，如果耽误的时间在起诉期限之内，则不能申请延长。

《高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下称《解释》）中关于起诉期限问题规定在第三十九条、第四十一条、第四十二条、第四十三条，《解释》确立了以下几个规则：

（1）起诉期限的起点分三种情况，相对人知道诉权的，自知道诉权之日起三个月内提出；相对人不知道诉权但知道具体行政行为内容的，自知道内容之日起两年内提出；相对人不知道具体行政行为内容的，涉及不动产的自具体行政行为作出之日起20年，其他具体行政行为自作出之日起5年内提出；

（2）增加了请求履行法定职责的起诉期限，除法律、法规、规章和其他规范性文件另有规定，行政机关接到申请60日起不履行，公民、法人或其他组织可以提起诉讼。

（3）确定了起诉期限中止制度，耽误的期限应当被扣除后继续计算起诉期限。

（二）我国目前行政诉讼起诉期限制度存在的问题

1.《行政诉讼法》的规定过于简单，远不能满足实践需要：

（1）起诉期限的起点没有考虑到不同行政行为的特点，全部从知道具体行政行为开始起算，缺乏合理性；

（2）十五日、三个月的期限过短，不利于保障公民法人或者其他组织的诉权；

（3）单行法另有规定的从单行法，而单行法的起诉期限通常都短于三个月，例如：《中华人民共和国烟草专卖法》规定不服烟草专卖行政主管部门和工商行政管理部门的行政处罚起诉期间是十五日；

（4）耽误法定期限向法院申请延长的规定不合理，假如相对人耽误的期间发生在起诉期间之内，则不能申请延长，这种情况下起诉期间很有可能被大大缩短了，不利于保障相对人的诉权。

2.《解释》弥补了《行政诉讼法》的许多不足之处，但部分内容不符合《全国人大常委会关于加强法律解释工作的决议》第二条的规定，有的超出了《行政诉讼法》设立了新的法律规则，有的实质上变更了《行政诉讼法》的规定，这些内容有超越司法解释权之嫌：

（1）起诉期限的起点问题，《解释》区分了知道诉权、知道具体行政行为但不知道诉权、不知道具体行政行为三种情况，但《行政诉讼法》的规定只有一种情况，即“知道作出具体行政行为之日起”，从法学方法论的角度讲，只宜采用文义解释的方法，将其解释为知道具体行政行为的内容和时间，《解释》将其解释为知道诉权，超出了法条用词的语义范围；

（2）起诉期限的期间问题，《解释》中增加了不履行法定职责的起诉期限，以及两年，5年，20年三种期间，是超越《行政诉讼法》新创设的内容；

（3）《解释》中起诉期限中止的规定，与《行政诉讼法》超出起诉期限后申请延长的规定有根本的不同。

应该说，《解释》相比《行政诉讼法》的规定，有很大的进步，符合司法实践的需要，但也有一些理论上不能自圆其说之处：

（1）《解释》区分了知道诉权、知道具体行政行为但不知道诉权、不知道具体行政行为三种情况，这样实质上为行政主体设定了告知诉权的义务，一方面，诉权由已颁布的《行政诉讼法》所明示，推定为所有人都知道，行政主体没有告知的义务，另一方面，可以提起诉讼的主体包括行政相对人和行政相关人（与具体行政行为有法律上利害关系的其他主体），后者可能未参与到行政程序当中，要求行政主体向其告知具体行政行为和诉权，属强人所难。

（2）不履行法定职责的起诉期限规定的不全面。从条文的意思来看，公民、法人和其他组织在行政机关接到申请60日期满后的第二日可以提起诉讼，但是居然没规定起诉期限的起算，实践中造成两种理解，一种是自60日期满第二日起开始计算三个月的起诉期限，另一种是自60日期满第二日起的任何时间都可以起诉，没有起诉期限的限制。

（3）起诉期限是起诉条件还是胜诉条件也存在争议。从《解释》第二十七条第一项的规定来看，是否超过起诉期限不是法院主动审查的内容，而是被告抗辩的理由之一，被告举证不能则承担不利后果，采用的是抗辩发生说，将起诉期限作为胜诉条件。但从《解释》第四十四条第（六）项的规定看，在立案之前法院要对起诉期限问题主动审查，超过起诉期限的，裁定驳回起诉，而非判决驳回诉讼请求，说明起诉期限是一个程序问题，超过起诉期限，原告即丧失诉权，采用的是诉权消灭说，将起诉期限作为起诉条件。《解释》的上述规定存在矛盾之处。

3.除了《行政诉讼法》和《解释》所规定的内容之外，还有许多其他问题存在争议，如起诉期限是程序问题还是实体问题；其与民事诉讼中的诉讼时效究竟有哪些区别，这些区别是否有必要性；是否应该在起诉期限中加入中断制度；是否应根据具体行政行为的类型设定不同的起诉期限等。

上述问题往往牵一发而动全身，具有系统性，产生的根源是对起诉期限制度的理论基础认识不统一，在具体制度设计上就难免存在冲突。

二、起诉期限制度的理论基础

由于起诉期限制度是行政诉讼制度的一部分，在讨论起诉期限制度的理论基础之前，有必要先明确下行政诉讼制度的根本目的和价值取向。

（一）保障公民、法人和其他组织的合法权益应当是行政诉讼制度的根本目的

《行政诉讼法》第一条为行政诉讼设定了三个目的，即“保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权”。保护公民、法人和其他组织的合法权益被放在了第二项，但从表述上看，三者似乎没有先后之分。1989审议《行政诉讼法》（草案）时，在《关于〈中华人民共和国行政诉讼法（草案）〉的说明》（以下称《说明》）中对行政诉讼法的目的也有一个表述：“行政诉讼法的制定，对于贯彻执行宪法和党的十三大报告提出的保障公民合法权益的原则，对于维护和促进行政机关依法行使行政职权，改进和提高行政工作，都有重要的积极的意义。对于治理经济环境，整顿经济秩序和廉政建设也有积极的促进作用。”《说明》将障公民合法权益的原则放到了第一项，但与维护和促进行政机关依法行使行政职权似乎也没有先后之分。由此，长期以来行政诉讼法学理论界对于行政诉讼的目的争论不休。事实证明，行政诉讼制度的设计，是围绕“保障公民、法人和其他组织的合法权益”为中心还是围绕“维护和监督行政机关依法行使职权”为中心，对于整个制度的构建有着根本性的影响，当前行政诉讼制度中的诸多矛盾之处，正是在两者之间摇摆不定造成的。

保障公民、法人和其他组织的合法权益应当是行政诉讼制度的根本目的，理由如下：

1.从诉的基本构造来看，两造对抗、居中裁判是诉的基本构造，一个诉的起点是一方提起诉讼，行政机关作出一个具体行政行为，不可能直接引发一个诉讼，行政诉讼的特定决定了行政机关不能作为原告提起诉讼，只有在公民、法人和其他组织认为具体行政行为侵害其合法权益的情况下，由公民、法人和其他组织提起诉讼。而公民、法人和其他组织之所以提起诉讼，根本目的是维护其合法权益，也就决定了法院审理该诉讼的根本目的是给公民、法人和其他组织提供法律救济，维护其合法权益。

2.从诉的基本特点来看，不告不理是诉的基本特点，这决定了法院只能对原告的诉讼请求作出处理。公民、法人和其他组织提起行政诉讼，其诉讼请求显然不可能是维持行政机关的行政行为，由于行政诉讼的特点，行政机关不可能提出反诉，法院对原告的诉讼请求要么支持或者部分支持，要么驳回。将维护行政机关依法行使职权作为行政诉讼的根本目的导致了《行政诉讼法》第五十四条维持判决的出现，维持判决不符合诉讼的基本特点，而且行政行为的效力已由行政行为的公定力所确立，不需要法院的维护，如果法院认为具体行政行为合法，驳回原告诉讼请求即可。

3.从诉的社会价值看，定纷止争是诉重要的社会价值，如果行政诉讼不能给公民、法人和其他组织提供足够的救济，虽然经过了行政诉讼，但纠纷没有解决，容易引发上访、缠诉等问题，成为社会不安定的因素。

另外，将监督行政机关依法行使职权作为行政诉讼的根本目的之一是不合适的。法院对行政机关主要行使司法监督权，这只是众多监督手段之一，除此之外还有人大监督、检查监督、监察监督、党纪监督、媒体监督、社会监督等，而作为司法监督其特点是只能对个案进行监督，且只能够进行有限的审查，即合法性审查和有限的合理性审查。司法机关通过行政诉讼对行政机关行使司法监督权是行政诉讼的功能之一，但并不是其根本目的。

综上，保障公民、法人和其他组织的合法权益是行政诉讼的根本目的，应当将其作为行政诉讼制度的出发点和归宿，围绕诉权保护而不是行政行为来设计行政诉讼制度，就能够避免制度上的矛盾之处，理顺各方诉讼主体之间的关系，实现行政诉讼的社会价值。

（二）充分保障诉权应当是行政诉讼起诉期限制度的理论基础

长期以来，不少学者从行政行为的效力理论出发探讨行政诉讼起诉期限问题，将行政行为的公定力和确定力作为起诉期限制度的理论基础。

行政行为的公定力是指行政行为具有一旦正式作出，就被推定为合法有效，相关国家机关、社会组织与个人必须予以尊重的法律效力。“法律规范的安定性，要求行政行为本身不受任意改变；法律秩序的安定性，要求行政行为所设定的权利义务关系得到持久的维持”，这就要求非经法定程序不得否认行政行为的效力，这个法定程序不能没有期限限制，并且由于行政行为具有单方意志性，起诉期限不宜中断，应是不变期间，以保证法律意志顺利贯彻。行政行为的确定力又称不可任意变更力，指具有有效要件的行政行为不受任意改变的效力。其中有效要件之一就是经过一定期间，即行政行为作出后，经过起诉期限，无论是行政相对人还是行政机关都不得再对行政行为提起争议、争诉。

笔者认为这样的分析是站不住脚的，理由如下：

1.无论是大陆法系还是英美法系都承认作为公共利益的代表，行政机关作出的行政行为具有一定的优先效力，但是这种优先效力并不是绝对的。对于行政机关而言，允许其在发现行政行为违法或不当时，可以自行纠正和变更，但要受到信赖保护原则的约束；对于公民、法人和其他组织而言，虽然不允许其直接否定行政行为的效力，但允许其通过法定途径提出质疑并获得救济。

2.行政行为的公定力强调的是行政行为一经作出即推定有效，这与公民、法人和其他组织的诉权、起诉期限没有必然的联系，而且依据诉讼不停止执行原则，在诉讼期间，争讼的具体行政行为仍然是可以强制执行的，所以提起诉讼对行政行为的公定力没有实质性的影响，也不会明显降低行政效率。

3.行政行为的确定力本身就包含着期间要素，“二者之间实际上存在着互为说明的逻辑矛盾：一方面，起诉期限制度的理由是不可争力；另一方面，不可争力理论的依据又是起诉期限规定”。

所以，行政行为的公定力和确定力不能成为起诉期限制度的理论基础。笔者认为，行政诉讼起诉期限制度应当从被侵害人及其权利救济出发，以诉权保障理论作为理论基础，理由如下：

1.这是由行政诉讼的根本目的决定的。行政诉讼的根本目的是保障公民、法人和其他组织的合法权益，这也是行政诉讼的本质属性。“起诉期限制度不应当根据被诉行为也就是侵权行为的特点来设计被侵权人的救济期限制度”，而是应当围绕公民、法人和其他组织的权利救济和保护这个根本属性展开。

2.这是法治社会的基本要求。公民、法人和其他组织在行政实体法上是权利的主体，为了保护其实体法律权利，在程序法上赋予其向法院提起行政诉讼的权利。首先，诉权是任何实体权利主体都享有的权利，是权利主体保护自身权利的必要手段；其次，这只是一个告状的权利，能不能告状和能不能告赢是两码事，告状的权利不应当受到过多限制，允许公民、法人和其他组织将行政机关告到法院是一个法治社会的基本要求，告状的目的就是对行政机关的行政行为提出质疑，在诉讼程序中辨明是非曲直，起诉期限制度存在的目的正是为了保障诉权能够充分行使。

因此，起诉期限制度应该保障公民、法人和其他组织充分行使诉权，但充分保障诉权也并不意味着起诉期限可以宽泛无边，应当加以合理的限制，唯一合理的理由便是“惩罚躺在权利上睡觉的人”，即对于那些明明知道合法权益可能受到侵害，却不采取任何救济手段的人，经过一定的期限，便失去法律的保护，除此之外的任何限制，都缺乏正当性。

三、行政诉讼起诉期限制度设计

如果以充分保障诉权为出发点来考量行政诉讼起诉期限制度，行政诉讼起诉期限应当具有如下特点：

1.起诉期间与民事诉讼的诉讼时效没有本质上的不同，行政诉讼对诉权的保护没有理由比民事诉讼还弱，至少也应提供同等的保护。

2.起诉期限是胜诉条件，而非起诉条件。《解释》第二十七条第一项的规定更有利于保障当事人行使诉权，即是否超过起诉期限不是法院主动审查的内容，而是被告抗辩的理由之一，被告承担举证责任，举证不能则承担不利后果。

3.起诉期限是实体问题，而非程序问题。被告以诉讼超过起诉期限为由抗辩成立的，法院应判决驳回原告诉讼请求。

4.起诉期限是可变期间，而非不变期间。应当在起诉期间加入中断和中止制度，《解释》第四十三条已经确定了起诉期限的中止制度，应在修改《行政诉讼法》时予以吸收。另外再加上中断制度，才能更好的保障诉权。

基于上述特点，应从以下几个方面具体设计起诉期限制度：

（一）依据行政诉讼类型设计不同的起诉期限

《行政诉讼法》中并没有行政诉讼类型这一概念，但是在第五十四条规定了维持判决、撤销判决、履行判决和变更判决几种判决形式，《解释》第五十七条增加了确认判决。长期以来，理论界和实务界一直将“判决形式作为区分诉讼类型的主要标准，这种做法实则犯了倒果为因的逻辑错误”，应该根据行政诉讼的类型来研究行政诉讼的起诉期限、判决形式等问题。但行政诉讼的类型化是行政诉讼法学的基本问题，篇幅所限，不能详述，本文仅就司法实践中的几种诉讼类型论述。

1.撤销诉讼。撤销诉讼是我国司法实践中数量最多的诉讼类型，目前《行政诉讼法》和《解释》规定的起诉期限主要针对的就是撤销诉讼。

起诉期限的起点：根据《解释》第四十一条的规定，撤销诉讼起诉期限的起点是知道诉权时起算，笔者认为这样规定并不合理，理由上文已述。从国外的行政诉讼法的规定来看，普遍是从知道或应当知道具体行政行为时起算起诉期限。笔者认为可以在将来制订行政程序法时科予行政机关告知诉权的义务，在适当延长起诉期限的基础上，还是从知道或应当知道具体行政行为时起算为宜。

起诉期限的期间：从国外的立法来看，日本的撤销诉讼的起诉期限是3个月，法国是2个月，德国是1个月，我国3个月的起诉期限也不是最短的，但综合考虑法制发展水平和老百姓的法律意识，三个月的起诉期限还是显得过短。笔者认为，与民事诉讼不同的是，行政诉讼的举证责任主要在被告，也就是行政机关，原告承担的举证责任较少，自然准备时间也应短于民事诉讼，综合考量这些因素，应当在三个月的基础上适当延长，但也不宜超过民事诉讼两年的诉讼时效。为了保障诉权，还应当设定最短保护期，即单行法规定的起诉期限中短于行政诉讼法的，应当适用行政诉讼法的规定。

另外，为了保障行政行为的稳定性，应该设置最长保护期间，《解释》第四十二条：“对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”规定的比较合理，应在修改《行政诉讼法》时予以吸收。

2.不履行法定职责诉讼。在我国司法实践中，根据《行政诉讼法》第五十四条和《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下称《证据规定》）第四条的规定，不履行法定职责诉讼分两种情况，一是需要先向行政机关提出履行申请，包括行政机关不履行、拖延履行法定职责两种情况，二是可以直接提起诉讼的，包括行政机关应当主动履行和行政机关受理申请登记制度不完备的。对于行政机关不履行法定职责的，起诉期限应该在行政机关作出不履行决定的第二日开始计算起诉期限。对于行政机关拖延履行法定职责的，应当在《解释》第三十九条的基础上进一步完善，行政机关在接到申请60日内不履行的，从期满第二日开始计算起诉期限。对于行政机关应当主动履行的，应当不受起诉期限的限制，公民、法人或者其他组织可随时向法院提起行政诉讼。对于行政机关受理申请登记制度不完备的情况，并非不需要公民、法人或者其他组织先提出履行申请，而是由于行政机关的过错，导致了公民、法人或者其他组织无法举证，那么原则上应不受起诉期限的限制，除非行政机关有证据证明已过起诉期限。

3.确认诉讼。我国司法实践中，根据《解释》第五十七条的规定，在具体行政行为违法，但不具有可撤销内容或者行政机关不履行法定职责，但责令其履行已无实际意义时应当判决确认违法，其起诉期限应根据上述两种情况分别适用撤销诉讼或不履行法定职责诉讼的规定。具体行政行为不成立或无效时，应当判决确认无效。理论上，无效的具体行政行为自始无效，不受起诉期限的限制，但是公民、法人和其他组织以确认无效为由提起行政诉讼，过不了立案这关，而法院在审查具体行政行为时，常常会确认具体行政行为无效，如未送达的具体行政行为。笔者认为，无效的行政行为应按“明显且重大瑕疵标准”由法律明文规定，不受起诉期限的限制，任何时间都可以向法院提起诉讼要求宣布无效。

（二）起诉期限的中止和中断

1.起诉期限的中止。《解释》第四十三条已经比较完善，应在修改《行政诉讼法》时予以吸收。

2.起诉期限的中断。为了充分保障诉权，应该在起诉期限中加入中断制度，这是因为在行政体系本身范围内解决行政纠纷，同时保留司法审查的最终性是全世界行政法发展的趋势，如果没有中断制度，可能行政机关自身处理纠纷的过程中，起诉期限已经过了。虽然《行政诉讼法》考虑了提起行政复议的情况，但现实中行政机关的处理手段是多样的，应该允许当事人首先穷尽行政途径解决纠纷，然后还有时间再提起行政诉讼。

中断的事由：出于兼顾行政行为稳定性的需要，对于中断事由可以法定化，笔者认为，提出履行法定职责请求、提出赔偿申请、提起行政复议、提起行政诉讼、行政机关的答复等可以构成中断事由。

中断的法律效果：发生中断事由，起诉期限应该从新起算。

结语：行政诉讼的起诉期限是司法实践中一个十分重要的问题，但在理论和立法中却是一个薄弱环节。行政诉讼起诉期限问题应该放到整个行政诉讼制度中予以综合考量，以充分保障诉权为根本目的，结合不同的诉讼类型，构建起科学合理的起诉期限制度。