生产安全事故调查报告批复是否具有可诉性？

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作者：山东泰山蓝天律师事务所吴磊律师

【裁判要旨】
通常而言，上级行政机关基于对下级行政机关的请示所作批复在性质上属于上下级行政机关之间的内部行为，并不直接对外产生法律效果，不属于可诉的行政行为的范畴。但判断上级行政机关所作批复是否可诉，根本上取决于其是否直接对公民、法人或其他组织权利义务产生实际影响。
【案情】
2014年9月9日，松滋市赛洛天然气有限公司管道工程外包方湖北天发胜方管道工程有限公司施工人员在对新江口镇堰西路31号“堰西面馆”早餐店实施天然气管道入户安装过程中，发生天然气爆炸事故。根据《中华人民共和国安全生产法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院第493号令，以下简称《条例》）的规定，松滋市政府批准成立了由松滋市安监局、松滋市公安局、松滋市监察局、松滋市质监局等有关单位参加的松滋市“堰西面馆”“9.9”天然气爆燃事故调查组。该调查组于2014年10月27日作出了《调查报告》。该调查报告内容涉及对国汉公司的责任认定及处理建议，即认定国汉公司在施工现场存在安全监管缺失，对事故的发生负有责任。根据《条例》第三十七条第一项的规定，建议松滋市安监局对国汉公司处人民币12万元的罚款。同时，松滋市安监局向松滋市政府呈报了该事故调查报告的请示（松安监【2014】47号）。松滋市政府于2014年10月30日作出62号批复，同意事故调查组对有关责任单位和有关责任人的责任分析和处理意见。2014年12月5日，松滋市安监局作出4024-3号处罚决定，决定给予国汉公司罚款人民币12万元的行政处罚。国汉公司于2015年4月2日向荆州市申请行政复议。2015年4月28日，荆州市安监局作出（荆）安监行复决【2015】6号行政复议决定，认为松滋市政府作出的该批复是行政机关内部行为，不属于行政复议的范围，决定不予受理。国汉公司不服，向湖北省荆州市中级人民法院提起行政诉讼。
【审判】
一审法院认为，松滋市政府于2014年10月30日作出的62号批复是上下级机关之间的内部行政指导性公文，未向国汉公司送达，不具有强制效力。该批复作出后，松滋市安监局作出了4024-3号处罚决定。该处罚决定对国汉公司产生了直接影响。国汉公司不服可就该处罚决定采取相应的救济措施。松滋市政府对事故调查报告作出的批复是行政机关的内部指导行为，没有外化，不具有可诉性。对该行为不服提起诉讼的，不属于行政审判的受案范围。据此依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第四项、第六十三条第一款第二项之规定，作出（2015）鄂荆州中行初字第00015号行政裁定，驳回国汉公司的起诉。
湖北省高级人民法院二审对一审法院查明的事实予以确认。
二审法院认为松滋市政府对松滋市安监局的请示作出62号批复是行政机关上下级之间的内部指导行为，该批复未向国汉公司送达，不具有强制力。松滋市安监局作出的4024-3号处罚决定是对国汉公司权利义务产生直接影响的具体行政行为，国汉公司可就该处罚决定提起行政诉讼。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款的规定，国汉公司起诉要求撤销松滋市政府作出的62号批复，依法不属于行政诉讼的受案范围。一审法院裁定驳回并无不当。据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。
国汉公司不服，向最高人民法院申请再审。
最高人民法院认为，再审申请人国汉公司对再审被申请人松滋市政府所作62号批复提起诉讼，本案的核心争议是该批复是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。依照当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条的规定，公民、法人或其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于行政诉讼的受案范围。通常而言，上级行政机关基于对下级行政机关的请示所作批复在性质上属于上下级行政机关之间的内部行为，并不直接对外产生法律效果，不属于可诉的行政行为的范畴。但判断上级行政机关所作批复是否可诉，根本上取决于其是否直接对公民、法人或其他组织权利义务产生实际影响。按照《条例》第十九条第二款、第二十五条、第二十九条、第三十一条第一款的规定，一般事故的调查由县级人民政府负责，其可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。事故调查组履行的职责包括认定事故性质和事故责任。事故责任的认定是事故调查组提交的事故调查报告应当包括的内容。《条例》第十二条第一款、第二款规定，一般事故处理的基本程序为，现由负责事故调查的人民政府对事故调查报告作出批复，然后由有关机关按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。从上述规定看，县级人民政府对一般事故调查报告的批复，虽从形式上看是上级行政机关对下级行政机关所作，但其认定了事故责任，且这种认定具有公定力和约束力，对公民、法人或其他组织的合法权益可能产生不利影响，故根据上述规定所作批复具有可诉性。本案中，62号批复系再审被申请人依法行使法定职权作出。该批复对《调查报告》予以同意及要求松滋市安监局落实对相关责任单位的处理意见和处罚决定便确定了再审申请人应当承担法律责任及法律责任的具体承担方式。松滋市安监局其后对再审申请人作出行政处罚受62号批复的拘束，明确以该批复为据作出了4024-3号处罚决定。可见，62号批复构成针对特定主体就特定事项作出的行政处理决定，已对再审申请人的权利义务直接产生实际影响，该批复构成可诉的行政行为，属于人民法院行政诉讼的受案范围。一、二审法院以该批复不属于人民法院行政诉讼受案范围为由裁定驳回再审申请人的起诉及上诉，均构成适用法律错误，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第三项之规定，裁定如下：（一）撤销湖北省高级人民法院（2016）鄂行终51号行政裁定；（二）撤销湖北省荆州市中级人民法院（2015）鄂荆州中行初字第00015号行政裁定；（三）指令湖北省荆州市中级人民法院继续审理本案。
【评析】
在实务中，对于生产安全事故调查报告的批复是否具有可诉性有一定的争议，但是，以上最高人民法院的案例给出了判断生产安全事故调查报告的批复可诉性的标准，即：判断上级行政机关所作批复是否可诉，根本上取决于其是否直接对公民、法人或其他组织权利义务产生实际影响。该案例对于实务操作具有指导作用，笔者也收集到了最高人民法院关于该问题的其他几个案例，供大家参考学习，它们分别是：
1、最高人民法院（2018）最高法行再127号行政裁定书；
2、最高人民法院（2018）最高法行申2613号行政裁定书；
3、最高人民法院（2019）最高法行申7949号行政裁定书；
4、最高人民法院（2019）最高法行申8190号行政裁定书。
以上是笔者的根据最高人民法院的案例进行的梳理，如有不当之处，请批评指正！仅供学习参考！