强化民事执行监督职能 提高执行监督精准度 ——最高检第六检察厅负责人就第二十八批指导性案例答记者问

      5月10日，为指导各地检察机关依法办理民事执行监督案件，进一步强化民事执行监督职能、提高执行监督精准度，最高人民检察院发布第二十八批指导性案例（“民事执行监督”主题），最高检第六检察厅厅长冯小光就相关问题回答了记者提问。

1.什么是“民事执行监督”？包括什么样的监督范围？

答：民事执行监督以民事诉讼法和其他有关法律规定为依据，并由“两高”《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》进一步细化。“民事执行监督”是检察机关民事诉讼监督工作的重要组成部分，是指检察机关依法对民事执行活动实行法律监督，人民法院依法接受检察机关的法律监督。检察机关办理民事执行监督案件，以事实为依据、以法律为准绳，坚持公开、公平、公正和诚实信用原则，尊重和保障当事人的诉讼权利，注重监督和支持人民法院依法行使执行权。

民事执行监督的范围包括对人民法院执行生效民事判决、裁定、调解书、支付令、仲裁裁决以及公证债权文书等法律文书的活动实行法律监督。

2. 请问制发民事执行监督指导性案例的主要考虑是什么？

答：2012年修订的民事诉讼法明确规定“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督。”2016年，为促进人民法院依法执行、规范人民检察院民事执行法律监督活动，最高人民法院、最高人民检察院联合发布了《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》，对民事执行监督原则、监督范围、监督方式等问题予以明确。2020年7月，最高人民法院、最高人民检察院联合发布了《关于建立全国执行与法律监督工作平台 进一步完善协作配合工作机制的意见》，就“全国执行与法律监督工作平台”建设、加强协作配合、完善工作机制、实现信息共享等内容作出相关规定。近年来，全国检察机关民事检察部门认真履行民事执行监督职能，全面加强对人民法院民事执行活动的监督，力求在破解“执行难”“执行乱”中与人民法院形成合力，做到监督与支持并重，依法办理了一批典型案件，积累了一些经验做法。2020年，全国检察机关办结执行监督案件48620件，提出检察建议37427件，法院同期采纳36754件。但是，民事执行检察工作也存在配套规定不足、监督质效不高、各地工作不平衡、人员力量与监督职能不匹配等问题。

此次制发检察机关民事执行监督指导性案例的主要目的在于：一是充分发挥指导性案例的示范引领作用，为全国检察机关民事检察部门依法办理执行监督案件提供办案指引，保障法律统一正确实施。民事执行监督工作起步较晚，案件大量分布在基层，基层检察机关民事检察工作的人员配备和队伍专业化建设都存在较大提升空间。民事诉讼法虽然规定检察机关有权监督民事执行活动，但缺少对监督方式、监督程序、监督效力等问题的具体规定。2016年的“两高”会签文件虽然进一步明确了监督实践中的基本问题，然而，相较于日益丰富的司法实践需求，民事执行监督仍然面临规范缺失和滞后的制度困境。通过制发民事执行监督指导性案例，旨在促进对法律适用、监督理念和司法政策的进一步厘清，也将积累的成功经验予以推广，起到积极的示范作用。二是进一步提高检察机关自身对民事执行监督工作的重视，在监督深度和广度上下功夫，同时增强社会认知度。总体说来，民事执行监督虽然在案件数量上已经达到一定规模，但是监督质效不高，有影响力的典型案件较少。本次制发指导性案例，共有106件案例入围备选，通过层层筛选、多方征求意见，高检院最终选择了3件违法情形突出、监督效果良好的案例，作为指导性案例予以发布。通过梳理总结相关检察院在促进人民法院依法执行、推动解决“执行难”“执行乱”问题上作出的努力，督促各级检察机关进一步加强对民事执行监督工作的重视。对符合依职权监督条件的案件，依法启动监督程序，提升监督广度；对倾向性、趋势性问题及时分析研判，积极提出类案监督意见或工作建议，夯实监督深度。

3.本批民事执行监督指导性案例有哪些特点？

答：本批3个案例分别来自江苏、湖北和黑龙江，主要有以下特点：

一是重点围绕法律适用问题和违法执行问题。其中，检例108号案例主要涉及“诉讼保全中的担保”与“反担保”的认定，以及区分“对执行行为的异议”与“对执行标的的异议”适用不同的法律救济途径；检例109号案例主要涉及执行标的物评估结果严重失实及相应违法情形的监督；检例110号案例主要涉及执行程序应当按照确定的执行依据进行强制执行，变更、追加被执行人应当遵循法定原则和程序。

二是检察机关依法履职取得了良好的法律和社会效果。在3个指导性案例中，检察机关均不仅限于发出检察建议，还积极跟进关注了检察建议采纳、违法行为纠正、当事人程序及实体权利保护的后续情况，实现了良好的监督效果。检例108号案件已进行了执行回转，相关当事人已将执行款返还监督申请人；检例109号案件已撤销了司法拍卖，就该案造成的财产损害，人民法院已判令相关当事人赔偿监督申请人财产损失及相应利息，就该判决的履行，双方已达成具体的履行协议；检例110号案件已撤销原执行裁定，解除对监督申请人工资账户的冻结。

三是针对部分检察建议未能及时得到回复、未被采纳的情形，检察机关依据《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》的相关规定进行了跟进监督，包括提请上级检察院监督，也包括原监督机关再次监督。检例108号案例和检例110号案例均属于检察机关依法跟进监督的情形。

4.请介绍一下本批民事执行监督指导性案例的指导意义？

答：一是有利于各地准确理解和把握变更、追加被执行人应当遵循法定原则和程序。审判和执行程序分工不同，当事人实体权利义务应由审判程序予以确定，执行程序通常不应直接确定当事人实体权利义务，只能依照执行依据予以执行。变更、追加被执行人应当遵循法定原则，对于法律或司法解释规定情形之外的，不能变更、追加，否则实质上剥夺了当事人的诉讼权利，属于程序违法。比如检例第110号案例，“未经审判程序，不得要求未举债的夫妻一方承担民事责任”的具体规定虽然是2017年2月最高人民法院在《关于依法妥善审理涉及夫妻债务案件有关问题的通知》中才明确表述的，但是，人民法院在执行程序中追加被执行人的基本原则、程序一直是确定的，这一规定只是对确定夫妻共同债务既有规则的重申。

二是有利于指导各地准确理解和把握涉及执行工作的相关司法解释的规定。比如，根据最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定》第85条，人民法院在审理案件期间，保证人为被执行人提供保证，人民法院据此未对被执行人的财产采取保全措施或解除保全措施的，案件审结后如果被执行人无财产可供执行或其财产不足清偿债务时，即使生效法律文书中未确定保证人承担连带责任，人民法院有权裁定执行保证人在保证责任范围内的财产。检例第108号案例中涉及到的质权人为申请解除对质物的冻结，向法院承诺对申请解除冻结错误造成的损失承担责任，不是对出质人债务的保证，不能理解为该司法解释规定的“保证人为被执行人提供保证”的情形，人民法院裁定执行其财产属于违法。值得注意的是，执行程序中将案外人认定为保证人，意味着令生效法律文书列明的被执行人以外的人承担实体责任，对当事人权利义务将产生重大影响，因此，保证责任应当依照法律规定、根据当事人的真实意思表示审查确定。

再比如，理解和把握执行程序中人民法院对于已设立质权的标的物采取财产保全措施的，不影响质权人的优先受偿权。根据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百五十七条的规定，人民法院对抵押物、质押物、留置物可以采取财产保全措施，但不影响抵押权人、质权人、留置权人的优先受偿权。在检例第108号案例中，当事人作为存单的质权人请求人民法院解除冻结，人民法院在其提供有效证据证明享有质权时应解除对涉案存单的冻结。诉讼保全申请人若有异议，可以向人民法院提出；如在执行异议程序中不能解决双方争议，则可提起执行异议之诉。

三是有利于指导各地重视和把握涉夫妻共同债务案件当事人合法权益在执行程序中的平等保护。涉夫妻共同债务案件事关交易安全、社会诚信和家庭稳定，办理此类案件过程中，既要注意可能存在夫妻双方恶意串通损害债权人利益的情形，也要注意可能存在夫妻一方与债权人恶意串通损害配偶另一方利益的情形，特别是要防止简单化地将夫妻关系存续期间发生的债务都认定为夫妻共同债务。涉及夫妻共同债务的案件，当前应当严格按照民法典的有关规定认定是否属于夫妻共同债务，既要注重保护债权人的合法权益，又要注重保护未共同举债的夫妻另一方的合法权益，同时要严守法定程序、保障当事人诉讼权利。如有证据证明可能存在夫妻双方恶意串通损害债权人利益的，应经由审判程序认定，而非在执行程序中直接追加夫妻另一方为被执行人。

四是有利于指导各地正确理解把握对执行行为的异议与对执行标的的异议应当适用不同的法律救济途径。民事诉讼法第二百二十五条及第二百二十七条对执行行为异议和执行标的异议规定了不同的救济途径，当事人、利害关系人对执行行为异议裁定不服的，可向上级人民法院申请复议，对执行标的异议裁定不服的，可提起执行异议之诉。当事人认为人民法院对其意思表示性质认定错误，并据此裁定执行其财产的行为不服，属于对执行行为提出的异议，而非对执行标的提出的异议，对该异议裁定不服的救济途径为复议程序，如人民法院引导其提起执行异议之诉，程序指引有误。在检例第108号案例中，当事人提起执行异议之诉后，人民法院认为该案应当依照审判监督程序处理，驳回起诉亦属适用法律错误。根据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百一十二条的规定，人民法院应当对该当事人就涉案存单是否享有足以排除强制执行的民事权益进行审理，并对其提出的确权诉讼请求一并作出裁判，而不应指引其另行提起普通确权诉讼主张质权。

五是有利于指导各地把握线索来源与监督履职的关系。实践中，检察机关需要面对大量纷繁复杂的线索来源，线索来源不等同于违法行为，不等同于监督履职，检察机关需要通过调查核实查明违法情形是否属实，并据此决定是否提出监督意见。比如，检例第109号案例中所涉及的执行标的物评估结果失实是实践中监督申请人集中反映的一类问题，尤以土地、房产和重大设备价值评估为多发领域，评估结果失实是检察机关依法履职的线索来源，人民检察院应据此重点审查是否由于存在违法情形导致评估结果失实，查明违法情形属实的，应当依法监督。

六是有利于指导各地切实关注检察建议的采纳和回复情况，依法做好跟进监督。检察建议是人民检察院履行法律监督职能的重要方式。不能发出检察建议就简单了结，还要积极持续关注检察建议的采纳情况，以及违法行为是否得到纠正、当事人程序及实体权利保护的后续情况。人民法院对检察机关提出的检察建议未在规定的期限内作出处理并书面回复，以及对检察建议的处理结果错误的，检察机关应当按照有关规定进行督促，或者跟进监督。

5. 当事人如何向检察机关申请民事执行监督？

答：当事人、利害关系人、案外人认为人民法院的民事执行活动存在违法情形的，可以向执行法院所在地的同级人民检察院申请监督。申请时应当提交监督申请书、身份证明、相关法律文书及证据材料。提交证据材料的，应当附证据清单。申请监督材料不齐备的，人民检察院会要求申请人限期补齐，并明确告知应补齐的全部材料。申请人逾期未补齐的，视为撤回了监督申请。

      值得注意的是，法律规定可以提出异议、复议或者提起诉讼，而当事人、利害关系人、案外人没有提出异议、申请复议或者提起诉讼的，除有正当理由的外，检察机关将不予受理；当事人、利害关系人、案外人已经向人民法院提出执行异议或者申请复议，人民法院审查异议、复议期间，当事人、利害关系人、案外人又向检察机关申请监督的，除申请对人民法院的异议、复议程序进行监督的外，检察机关也将不予受理。

      民事案件同人民群众权益联系最直接最密切。习近平总书记指出，要加强民事检察工作，加强对司法活动的监督，畅通司法救济渠道，保护公民、法人和其他组织合法权益。全国检察机关民事检察部门将以贯彻落实民法典为契机，用好“全国执行与法律监督工作平台”，坚持“监督与支持并重”的监督理念，持续关注推动解决“执行难”“执行乱”，克服民事执行监督工作起步较晚、监督质效不高等问题，切实强化民事执行监督职能，提高执行监督精准度，为更好地推进全面依法治国、建设社会主义法治国家贡献积极力量！